A décima quinta edição do projeto Tardes de Conhecimento reuniu dois analistas, na tarde de terça-feira (20/7), para tratar de assuntos sensíveis à Administração Pública. Entre eles, os "Aspectos normativos e de controle de caixa e equivalentes de caixa" e "Auditoria financeira da Conta Única: experiências do TCE-RJ”. O evento é uma iniciativa da Associação dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (AudTCMSP) com a Escola Superior de Gestão e Contas Públicas (EGC), em parceria com a Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC) e com o Instituto Rui Barbosa (IRB).
O primeiro palestrante, o analista de Finanças e Controle da STN, Paulo Feijó, foi o responsável por evidenciar os "Aspectos normativos e de controle de caixa e equivalentes de caixa" e fez isso segregando a apresentação em três grandes blocos: os aspectos estratégicos, os normativos e os operacionais.
Usou um conceito popular para definir caixa como sendo "o quanto tenho de dinheiro". Em relação a equivalentes de caixa explicou que são as aplicações financeiras de curto prazo, de alta liquidez, prontamente conversíveis em um montante conhecido de caixa e que estão sujeitas a um insignificante risco de mudança de valor. "E o que tem de estratégico nisso? Quando a gente fala de caixa e equivalentes de caixa, isso nos remete à gestão financeira. E gestão financeira é o núcleo quando analisamos os níveis de maturidade da gestão das finanças públicas. [...] Quando você começa a ter certo nível de maturidade, de controle da gestão financeira e da gestão orçamentária, começam a aparecer necessidades de uma gestão patrimonial. Costumo dizer que, normalmente, isso acontece como na nossa casa. Quando você nota que tem mais dias de salário do que o salário em si, ou seja, ele acaba antes de terminar o mês, você começa a ver a necessidade de fazer um controle das suas finanças. Quando você vai fazer a sua "contabilidade", a primeira coisa que você faz é o quanto você ganha versus onde você gasta. Você olha assim dentro de uma ótica de caixa. Daqui a pouco começa a agregar a essa ótica de caixa informações do próximo mês e passa a ter uma visão orçamentária. Mais adiante, começa a ter uma visão patrimonial de coisas. Por exemplo: ' dei uma aula hoje, então no mês que vem tenho um valor a receber. No entanto, comprei parcelado e, por isso, terei alguns valores a pagar’. Então, você começa a incorporar um aspecto mais temporal, um horizonte maior do que um ano e começa a evoluir no que podemos chamar de gestão patrimonial. Só que no mundo contábil mais amplo das entidades, gestão patrimonial envolve imóveis, envolve até ativos intangíveis. [...] Falar de custos só com um nível de maturidade orçamentária ou financeiro é uma proxy de custos, não é custos. E uma vez que eu tenho uma gestão realmente patrimonial, orçamentária, financeira, posso pensar em custos apoiando resultados e começo a interligar tudo isso com um ponto importante no setor público, que é a condução da política fiscal. Vou usar todas essas informações para ver para onde vou, como vou gastar meu dinheiro, vis a vis, onde vou aplicar para ter os melhores resultados e para dar os maiores retornos à sociedade", refletiu.
De acordo com o analista, controlar caixa e equivalentes de caixa, na essência, é fazer gestão de tesouraria. "Para melhorar a gestão de tesouraria ou gestão de qualquer processo, como gestão da contabilidade, de orçamento ou do planejamento, preciso de três pilares: normas, ou seja, saber quais são as regras desse jogo; sistemas, pois no mundo atual não consigo ter boas informações, bons controles sem ter sistemas informatizados; e necessito de pessoas qualificadas, estrutura de pessoal para isso. Se um desses pilares não existe, normalmente não temos um bom processo consolidado."
Paulo Feijó afirmou que estar com todas as entidades em um orçamento único é um pilar para fazer a reforma da gestão das finanças de um país. “O outro é consolidar uma conta única ou consolidar um princípio de unidade de tesouraria. Quando a gente fala de conta única, na pior das hipóteses tem que ser entendida como quanto menos contas bancárias melhor. E o chamado SIAFIC [Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle, que é o termo usado pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal)] para todos os sistemas de contabilidade e finanças dos entes da federação", ressaltou, definindo assim a base para a reforma da gestão das finanças.
Sobre os aspectos normativos, Feijó afirmou que o princípio da unidade de tesouraria não é algo novo. "Está na Lei nº 4.320, no art. 56. Ali já há um direcionamento para que o recolhimento de todas as receitas seja realizado dentro do princípio da unidade de tesouraria, ou seja, sem fragmentação em caixas especiais. [...] Se tenho menos contas bancárias, se tenho uma única conta, vou começar a garantir que a disponibilidade dos recursos para o pagamento no momento do vencimento esteja mais garantida, as chances de faltar recursos são menores porque eu consolido tudo, não fragmento esse dinheiro", explicou Feijó. E prosseguiu a explicação, elencando a indispensabilidade de minimizar a necessidade de obtenção de empréstimos e seus respectivos custos e maximizar o rendimento dos saldos de caixa ociosos. "Quanto mais eu dissemino, quanto mais eu fragmento o dinheiro, menores são as chances de conseguir taxas melhores de aplicação de recursos ou até mesmo de aplicar esses recursos", completou. Há também a necessidade de permitir melhor controle de todos os ingressos, evitando os desvios de recursos e a centralização das operações financeiras, liberando recursos humanos para outras funções.
Quanto à aplicação de recursos, o palestrante se baseou na LRF. “Sobre a disponibilidade de Caixa, a LRF diz que a da União tem que estar no Banco Central, tem que seguir a regra constitucional, e não poderia ser diferente. Mas ela resguarda um dinheiro e pede o seguinte: 'O dinheiro da Previdência tem que estar guardado de forma separada'. Isso fez com que no Tesouro Nacional nascesse, desta conta única, uma subconta da Previdência. Então, já um pouco antes da LRF a gente tinha uma conta e depois passou a ter uma subconta do Tesouro e uma subconta da Previdência, atendendo esse art. 43 da LRF", explicou.
"Fazer o controle de caixa e equivalentes de caixa é uma necessidade básica de qualquer ente", afirmou Feijó ao adentrar nos cuidados operacionais, reforçando a importância de uma unificação do caixa: "O modelo que sugiro para os Estados e Municípios é segregar o que chamo subconta Tesouro, ou melhor falando, segregar o dinheiro da Previdência, segregar o dinheiro em contas específicas, porque não tenho como lutar contra isso, de entes da Federação que me repassam dinheiro. [...] Agora se já separei o dinheiro da Previdência e o das contas que legalmente têm que estar separados, o restante pode simplesmente estar em uma conta única", refletiu.
De acordo com o analista, depois de unificar o caixa, para conseguir identificar o dinheiro para área A, área B ou área C é preciso uma boa contabilidade que deve se valer de uma tabela de fonte de recursos que vai dar a destinação. "Para implantar um bom modelo de conta única, fica quase impossível não ter um sistema que trabalhe com conta corrente contábil e com o conceito de unidade gestora", avaliou o analista.
O modelo ideal de ingressos e saídas de conta única, segundo Feijó, seria aquele no qual você tem um documento único de recolhimento e de tudo o que sai por meio de ordem de pagamento.
O analista ainda abordou a conciliação bancária, a conciliação da receita, a consolidação de movimentos e a contabilização do limite de saque antes de responder às intervenções do mediador, o auditor de Controle Externo do TCMSP, Jorge de Carvalho, e às perguntas que chegaram pelo chat.
Trazendo a experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), o analista de Controle Externo, Fernando Leão, relatou que o desejo de auditoria financeira da conta única começou em 2017, quando fizeram uma visita técnica ao Tribunal de Contas da União (TCU). "Na época, começou a se falar um pouco mais de auditoria financeira e quisemos conhecer um pouco do trabalho que é realizado lá. Eles já estavam começando a implementar o que a gente chama de auditoria de grupo, e achamos superinteressante. Começamos a vislumbrar realmente a necessidade de dar certo grau de asseguração em todas as informações que eram repassadas para análise de contas de governo, para análise de contas de gestão. [...] Voltamos para o Rio de Janeiro para realizar um levantamento, que foi feito na Controladoria Geral, hoje Controladoria Geral do Estado, e também no órgão central de contabilidade, para identificarmos o que eles faziam em termos de auditoria financeira, quais as lacunas, se existia algum trabalho em duplicidade, e aí começaram a surgir algumas dúvidas também sobre a conta única. Começamos a perceber algumas falhas de controle que nos levaram a adotar essa auditoria financeira da conta única", iniciou.
Durante sua apresentação, Leão trouxe os procedimentos analíticos realizados, como analisaram o risco e como poderiam analisar os dados de forma diferente com a experiência de hoje. Primeiramente, o analista expôs que o objetivo da fiscalização foi "aumentar o grau de confiança dos usuários de propósitos gerais acerca do resultado da avaliação ou mensuração da Conta Única do Tesouro Estadual [CUTE], de acordo com os critérios aplicáveis".
No gráfico exibido durante o evento, ele mostrou as entradas na conta única e as entradas nas demais contas. "Conseguimos perceber que durante o exercício de 2016 havia ainda as duas [linhas de evolução do gráfico] caminhando próximas ao valor do orçamento, sempre com a conta única um pouco acima. Significa que tinha certa utilização da conta única. A partir de 2017, tivemos um deslocamento disso e percebeu-se que havia mais entradas nas demais contas do que na conta única. Era como se estivessem abandonando o sistema de conta única e utilizando mais as demais contas. Lembrando que esses anos foram complicados para o Estado do Rio de Janeiro, que sofreu uma série de bloqueios judiciais", elucidou apontando outros fatores para a auditoria financeira da conta única.
Após entender todo o processo, planejaram a auditoria baseada em risco. "Talvez a parte mais complicada aqui é exatamente como vamos mensurar esse risco. Qual o risco de auditoria ideal? O que é um risco inerente? O que é um risco de controle? Como calculo isso? Então, exigiu da equipe um esforço para que a gente conseguisse realizar e documentar todo o procedimento e ainda aprender a trabalhar com auditoria de risco para que pudéssemos trazer mais efetividade, mais eficiência ao processo de auditoria", relatou.
Examinando o risco inerente da Conta Única, a equipe considerou o volume de transações, a liquidez, os sistemas automatizados, a importância no cumprimento de contratos de dívida e se isso poderia ser facilmente manipulado. Na execução, fizeram a coleta dos extratos mensais da Conta Única diretamente no site do banco, na conta de investimento realizaram a circularização junto ao banco e tentaram a circularização junto ao Banco Central para investigar possíveis contas fora do sistema que teoricamente deveriam seguir o princípio de unidade de Tesouraria.
Entre o que foi descoberto nesse processo, Leão destacou as distorções de valores encontradas (subavaliação da Conta Única do Tesouro Estadual de R$ 268 milhões; superavaliação da Conta Única do Tesouro Estadual de Investimentos de R$ 60,98 milhões e subavaliação da receita orçamentária arrecadada de R$ 358 milhões), as distorções de classificação pequenas nesses controles intra orçamento fiscal e da seguridade social de limite de saque e falhas de evidenciação (baixa evidenciação da situação patrimonial da Conta Única do Tesouro Estadual).
Após a apresentação, o palestrante conversou com mediador e respondeu às dúvidas dos participantes em relação ao trabalho realizado.
Fonte: TCMSP - Tribunal de Contas do Município de São Paulo
