Por: Rogério de Almeida Fernandes, Auditor do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE-PE)
A Constituição Federal de 1988, acertadamente, estabeleceu uma fronteira para conter as operações de créditos, um gatilho que é acionado quando o país bate a porta do abismo
O premente descumprimento da regra de ouro, um comando que impede que o governo tome empréstimos para arcar com despesas correntes, acende mais um alerta sobre a saúde das contas públicas do Governo Federal e abre uma nova discussão de importante repercussão fiscal para o país. Como bem adverte a economista e professora da UFRJ, Margarida Gutierrez, “pode ter apagão dos serviços públicos e começar a não pagar aposentados, por exemplo, como a gente já começou a ver nos estados” (1).
É importante deixar claro que a regra de ouro, prevista no art. 167, inc. III, da Constituição Federal, não impede que sejam realizadas operações de crédito para financiar despesas públicas. Permite-se que tais operações sejam realizadas até o limite das despesas de capital. Ao ente público é autorizado endividar-se para adquirir um bem ou construir algo que possa ser utilizado durante anos pelo ente ou pela população. A lógica é jogar para gerações futuras os custos desse empréstimo porque será ela a beneficiada pelo investimento de agora.
Veda-se, por outro lado, que o montante advindo de empréstimos financie despesas de hoje, de custeio e manutenção, como salários, luz, água, entre outros, salvo situações excepcionais e devidamente autorizadas pelo próprio texto constitucional. Não é razoável que gerações futuras arquem com os encargos para cobrir despesas correntes atuais, que não geram frutos e benefícios futuros que por elas possam ser usufruídos.
Não é muito lembrar que nossa história possui cicatrizes que deixam clara a necessidade de uma fronteira para as operações de crédito. No passado, antes da CF/88, os governos, em todos os níveis (federal, estadual e municipal), rotineiramente desafiavam a lógica que está por trás da regra de ouro. Pegava-se empréstimo “hoje” para pagar folha de pagamento e despesas correntes de “ontem” (em atraso). “Amanhã” se tinha a mesma despesa a honrar, acrescida dos encargos daquele empréstimo realizado, com a receita que já não era suficiente. Era empréstimo seguido de empréstimo. A conta aumentando e sendo rolada para frente.
O país chegou ao ponto de não ter mais forças para rolar sua volumosa dívida, sentindo fortes restrições do mercado para obter recursos, com o custo dessas operações cada vez maiores. O Governo Brasileiro era um pródigo nas mãos de uma agiota. Para reverter esse cenário, restrições orçamentárias e financeiras foram impostas pela CF/88, posteriormente reforçadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000).
Sob a orientação de uma rígida disciplina legal, ajustes fiscais importantes foram realizados. Passamos a adotar a receita básica, economizar recursos correntes para amortizar nossa dívida e realizar investimentos, buscando contornar nossa péssima reputação. O custo Brasil foi sendo reduzido gradualmente.
Tempo depois, abriu-se a temporada de artimanhas contábeis por todo o país, truques que maquiam indicadores importantes, prática que teve seu início bem antes das conhecidas pedaladas fiscais. Um dos indicadores objeto de maquiagem e afrouxamento fiscal foi o resultado primário, que consiste na obtenção de um saldo positivo entre as receitas e despesas do governo, excetuando gastos financeiros (como o pagamento de juros). A ideia é economizar recursos para amortizar e reduzir a dívida pública. Por consequência, reduzir a proporção dos encargos dessa dívida no futuro, prática que, em boa medida, vinha sendo realizada.
Com a maquiagem, passamos então a apresentar um resultado primário positivo (falso), com governo excluindo da conta contábil, do lado das despesas, algumas rubricas. Em outras palavras, o Governo dizia ter 100 de receita, 100 de despesa, o que se teria um saldo “zero”, mas para fins de demonstração de superávit primário, excluía artificialmente algumas despesas desse cálculo, apresentado um saldo positivo contábil, que financeiramente não existia e que poderia, inclusive, ser negativo. Ou seja, “na foto” o Governo afirma ter um resultado positivo, mas financeiramente esse valor não existia, fazendo com que o instituto do resultado primário não servisse mais a sua finalidade. Essa prática foi replicada nos Estados, a exemplo do Estado de Pernambuco, devidamente registrada pela auditoria do TCE-PE em vários relatórios, a exemplo dos Processos TC n.º 15100188-1 e 16100001-0.
Passos adiante, passamos a financiar nossos investimentos quase que tão somente por meio de empréstimos. E agora, o que se anuncia é que não apenas os investimentos dependam de empréstimos, mas sim da premente necessidade de tomar empréstimos para fechar o caixa corrente. Se nada for feito, voltaremos aquele estágio que já comentamos, com empréstimo seguido de empréstimo, e a conta aumentando e sendo rolada para frente.
Para o secretário geral do site “Contas Abertas”, Gil Castello Branco (2):
“Nada como um governo atrás do outro e uma crise fiscal no meio. Dilma tentou esconder a febre. Temer quer quebrar o termômetro. O problema, porém, é o desequilíbrio fiscal, é o Estado gastar mais do que arrecada. Maquiar as contas públicas ou alterar as regras fiscais não gera recursos”.
Não há surpresas para aqueles que acompanham de perto o tema. O cenário vem sendo desenhado ano após ano. Com base nas declarações do próprio Governo, a regra de ouro só não foi descumprida já em 2017 porque o Governo contou com a ajuda do BNDES, que devolveu R$ 50 bilhões em recursos que foram emprestados à instituição em anos anteriores. Em 2018, outros R$ 130 bilhões serão também devolvidos pelo BNDES, não havendo riscos de a regra de ouro seja quebrada.
Sem os recursos do BNDES, a discussão teria ocorrido já em 2017. O problema esbarra no orçamento de 2019. O Governo sabe que a regra de ouro será, inevitavelmente, quebrada e está preocupado com a caracterização do crime de responsabilidade. O projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2019 deve ser enviado ao Congresso até o dia 31 de agosto de 2018. O Governo não pode enviar a proposta descumprindo a regra de ouro.
Ontem, temendo rebaixamento das notas do país, o Governo correu para conter os rumores sobre a quebra da regra de ouro e buscou explicar que a discussão em curso não seria de uma flexibilização pura e simples do instituto, e sim de um ajuste em sua concepção. A previsão é de que, havendo a quebra da regra de ouro, medidas seriam acionadas automaticamente, a exemplo do congelamento de algumas despesas, inclusive de aumentos aos servidores, e impossibilidade de concessão de novos subsídios.
Por amor ou pela dor, vamos ter que lidar com o problema. Não há solução mágica que contorne as consequências do forte desprestígio pelo qual o controle fiscal do país passou na última década, ano após ano. A proposta de teto para os gastos públicos, aprovada no final de 2016, trouxe a esperança de que haveria uma mudança de rumo e que novos tempos de responsabilidade fiscal estariam porvir. Para maiores detalhes da importância desse assunto, acesse o texto.
Ocorre que impor uma fronteira para gastos não resolve. É preciso “operar dentro dos muros” e conter o crescimento dos gastos correntes, sobretudo os obrigatórios, que não param de crescer. Sem isso, inevitavelmente, as barreiras serão rompidas.
Isso passa, necessariamente, por um conjunto de reformas estruturantes e um forte apego à responsabilidade fiscal, caminho inverso ao que vem sendo adotado na última década. Uma das reformas estruturantes é a previdência. Não é uma alternativa, é uma necessidade, mas isso não significa que tenhamos que concordar com a proposta que fora apresentada, no todo ou em parte.
O grande problema é que não temos tempo, e essa agonia atropela o debate necessário para uma reforma que precisa ser aprovada para “ontem”. Em razão disto, vemos uma proposta da previdência sendo gradualmente desidratada, recebendo ataques daqueles que mais dela se beneficiam, transformando-se num campo fértil e um palco perfeito para políticos descompromissados com o país, orientados majoritariamente pela obtenção de seus dividendos, políticos e financeiros. Políticos, em razão da leviana exploração da incompreensão popular acerca do tema; e financeiros, em razão da deliberada negociação de seus votos.
O atual Governo, por seu turno, prega prosperidade, mas pratica irresponsabilidade. Aumentos inoportunos, além da inflação, foram concedidos aos servidores públicos, por mais que os especialistas em orçamento e finanças públicas alertassem para o agravamento de um problema já existente – o crescimento das despesas correntes. Esse tipo de aumento traz importantes repercussões, pois amplia uma despesa obrigatória, com duplo alcance, impactando tanto a folha dos servidores ativos, quanto dos inativos, pois a maior parte dos servidores aposentados é coberta pelo manto da paridade e integralidade, um dos maiores vilões da previdência dos servidores públicos.
A lista de contribuições negativas do atual governo não para por aqui. Podemos citar também os benefícios aos devedores do Regime Geral de Previdência Social – RGPS (tanto aos entes públicos, quanto às empresas), fazendo com que receitas previdenciárias deixem de ingressar nos cofres da União.
A situação das contas públicas do país se complica dia após dia, o que, inevitavelmente, sufocará o futuro muito breve. Se nada for feito, teremos um país amplamente endividado, com elevada carga tributária, vendendo tudo que tem ao setor privado, o único agente ainda capaz de realizar algo, mas que não se disporá a “entrar no barco” a qualquer custo, em razão do risco, este que sempre é pago também pelos próprios brasileiros. Esse filme nós já assistimos, e foi duro, não havendo um roteiro muito diferente a perseguir.
O futuro é tenebroso. Impõe-se ao país uma pauta extensa de grandes desafios, e a solução não é fugir deles. Uma hora não haverá mais esconderijos. Agora, não é fácil imaginar que possamos avançar num governo que padece de uma debilidade moral e de um distanciamento social talvez nunca visto, e a que custo os avanços poderiam ser viabilizados.
Enquanto isso, o colapso das contas públicas busca refúgio na pouca compreensão do tema pela sociedade e na cortina de fumaça construída pela tímida retomada do setor privado, que, é bom que fique claro, não socorre uma relevante parcela da população brasileira, que depende exclusivamente dos serviços públicos.
Em síntese, a quebra da regra de ouro deixa evidente que a despesa não cabe mais no orçamento e que não teremos mais condição de sustentar o país, sendo incapazes de manter em pé o que se tem, sem que se tenha que recorrer a empréstimos para tanto.
Para Selene Peres, uma das autoras da Lei de Responsabilidade Fiscal (3):
“Se o governo fosse uma família, estaria se endividando para pagar a conta de luz, os juros do cartão de crédito, etc. Quando o endividamento ocorre para fazer investimentos, é razoável, mas quando é para despesas correntes, torna-se insustentável”.
Batemos a porta do abismo. Descumprir a regra de ouro não se trata de retrocesso, como alguns afirmam. Não é mais, a essa altura, um ato voluntário. É, na verdade, um encontro matemático inevitável, consequência lógica da irresponsabilidade fiscal. O debate já tem data marcada para reinício, e será logo após a discussão da reforma da previdência, aprovada ou não.
Abre-se uma boa oportunidade para que os Tribunais de Contas reflitam sobre o tema e alertem os Estados e Municípios para as consequências das maquiagens contábeis e da irresponsabilidade fiscal que por eles vem sendo praticadas, sobretudo no que se refere aos gastos com pessoal. Temos os exemplos de alguns Estados com graves dificuldades financeiras e atrasos de folha de pagamento. A União caminha para o colapso. Até quando teremos que aprender somente pela dor?
* Escrito por Rogério de Almeida Fernandes, Auditor do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE-PE), Graduado em Contabilidade pela Universidade Federal da Paraíba e em Direito pela Faculdade dos Guararapes. Pós-graduado em Direito Público com foco no Controle Externo pela Escola da Magistratura de Pernambuco. Coautor do livro Vereadores (Reflexões acerca dos entendimentos dos Tribunais de Contas e Cortes Judiciárias).
Notas:
(1)https://oglobo.globo.com/economia/sem-ajuste-2019-pode-ter-apagao-de-servico-publico-diz-especialista-22268012
(2)http://contasabertas.com.br/site/orcamento/alteracao-de-regra-de-ouro-nao-resolve-a-crise-fiscal-diz-castello-branco
(3)http://contasabertas.com.br/site/orcamento/alteracao-de-regra-de-ouro-nao-resolve-a-crise-fiscal-diz-castello-branco
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