Dando sequência às suas atividades, o projeto Tardes de Conhecimento realizado em 19/10/2021 trouxe para o debate os controles internos na Gestão Pública, abordando o tema com enfoque nas auditorias operacionais e nos programas de integridade que têm sido adotados mais recentemente pelos órgãos públicos.
Na abertura dessa última edição virtual do projeto no ano de 2021, o mediador do evento, Carlos Leandro dos Santos, auditor do TCERJ (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro), chamou atenção para a importância da temática, considerando que “muito embora a Constituição Federal determine que os poderes da República mantenham seus sistemas de controle interno de forma integrada, é fato que ainda são identificados diversos problemas na concepção, na estruturação e no funcionamento dos controles internos, especialmente nas esferas de governo estadual e municipal, que a gente consegue comprovar em diversos trabalhos realizados pelos tribunais de contas de todo o País”.
Após as suas breves considerações, o mediador passou a palavra aos debatedores convidados, o advogado e professor Rodrigo Pironti, e as auditoras de controle externo Bruna Carneiro Maciel e Monara Machado Rezende, do TCMGO (Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás).
Na exposição inicial, o professor Rodrigo Pironti tratou da avaliação dos sistemas de controle interno no Poder Público, sob a ótica da gestão de riscos nos programas de integridade, em um cenário atual da gestão pública, que tem sido cada vez mais cobrada na transparência dos seus atos, na ampliação da sua agenda de medidas anticorrupção e nas suas boas práticas de governança.
Para fins de uma breve definição, tem-se que o Decreto Federal 8.420/15, no seu art. 41, indica que o programa de integridade consiste em um "(...) conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos (...)".
O parágrafo único desse mesmo artigo destaca a importância da gestão de riscos na construção desse tipo de programa.
Para o professor Pironti, o sucesso desses programas de integridade, entendidos por ele como “instrumentos de prevenção à corrupção”, depende do fortalecimento da cultura de uma gestão de riscos na Administração Pública, entendida como uma forte aliada no combate à corrupção e malversação do erário. Citando como exemplos a Nova Lei das Licitações e a Lei das Estatais, Pironti explica que “nas duas legislações fica objetivada a gestão de risco como redutora necessária e conducente a uma diminuição da assimetria de informação nos processos de contratação”, em um esforço para mitigar fraudes no processo de contratação com o Poder Público.
Nessa medida, o palestrante entende que a gestão de riscos de integridade estabelece uma base para a tomada de decisão e construção do planejamento, auxiliando na previsão das principais ameaças ao Poder Público e possibilitando a adoção de mecanismos protetivos contra eventuais superfaturamentos, inexecuções totais ou parciais do objeto contratado, fraudes nas medições dos contratos, entre outras ilegalidades e irregularidades que oneram os cofres públicos.
Com essa compreensão sobre a gestão de riscos, Pironti acrescenta que os controles internos podem ser preventivos, voltados às ações que têm por objetivo evitar que eventuais danos se materializem. No entanto, se o impacto for inevitável e os atos gerarem consequências onerosas, a Administração tem, necessariamente, de lançar mão de controles internos de contingência para mitigar seus efeitos.
Segundo o palestrante, “todo esse processo de verificação do controle interno baseado em risco, principalmente agora no século 21, depois de mensalão, depois de lava-jato, justifica que os controles internos preventivos devem estar pautados em uma base de compliance, esclarecendo que se trata de um termo em inglês que está relacionado com conduta ética.
Na sua conclusão, Pironti diz que “programa de compliance é controle interno”, acrescentando “que pressupõe o uso de uma metodologia complexa, validada internacionalmente por norma ISO, com indicadores de performance, de acordo com os pilares dos programas de integridade”.
Pironti encerrou a sua apresentação citando exemplos de estruturação de um programa de compliance.
Dando sequência aos trabalhos, as palestrantes Bruna Carneiro Maciel e Monara Machado Rezende falaram sobre as auditorias operacionais nos sistemas de controle interno.
Na oportunidade, as palestrantes compartilharam as experiências na execução de auditorias operacionais que foram realizadas nos órgãos centrais de controle interno, em três municípios do Estado de Goiás.
As palestrantes apresentaram cada etapa envolvida no processo dessas auditorias, desde a fase estratégica até a apresentação dos resultados.
Inicialmente, Monara Rezende detalhou a fase do planejamento dessas auditorias, que envolveu dois momentos. O primeiro deles, chamado de “estratégico”, foi dedicado à seleção de tema e objeto a ser auditado, seguido do segundo momento, voltado ao planejamento operacional, para definir o desenho da auditoria e o seu enfoque.
Para auxiliar a equipe na escolha do objeto, foram enviados questionários de avaliação dos controles internos aos jurisdicionados, “para conhecer a estrutura de controle dos municípios e tentar identificar os principais problemas relacionados com os diversos componentes desses sistemas”.
Os questionários, chamados de “autoavaliação dos controles internos”, foram aplicados em 22 dos 246 municípios do Estado de Goiás, e respondidos pelas controladorias gerais de cada um deles. Conforme a explicação da expositora, “optamos por escolher aqueles municípios com uma estrutura administrativa um pouco mais complexa e estruturada, com mais de 50 mil habitantes”.
Com o resultado dos questionários, a equipe selecionou o objeto da auditoria, com enfoque no funcionamento dos órgãos centrais de controle interno. De acordo com a palestrante, para a definição do objeto, a equipe levou em consideração que os principais problemas identificados nos questionários giravam em torno da estruturação do sistema de controle ou do gerenciamento inadequado dele. “Como os órgãos centrais são responsáveis por coordenar o sistema, a equipe entendeu que seria possível agregar mais valor à auditoria se nós auditássemos esse órgão central”, destacou Monara.
Em continuidade à explanação sobre as auditorias operacionais, a palestrante Bruna Carneiro Maciel apresentou a fase de execução desses trabalhos, que compreendeu três tarefas principais, relacionadas à execução dos procedimentos de coleta de dados, à análise das evidências e à validação da matriz de achados.
Bruna apontou como o grande objetivo dessa fase “a obtenção de evidências suficientes e apropriadas”, destacando “o risco de se chegar a conclusões equivocadas, mal fundamentadas, que eventualmente pudessem comprometer a confiabilidade do trabalho”.
No entanto, Bruna esclareceu que a equipe minimizou os riscos a partir do fortalecimento da comunicação com os auditados. Para isso, “depois de colhidas as primeiras informações, foi necessário entrar em contato novamente com os jurisdicionados auditados, esclarecer dúvidas, solicitar outros documentos para fechar o entendimento e para que as evidências fossem realmente qualificadas para a auditoria.
Terminada a fase de coleta, a equipe dedicou-se à análise dos dados, tendo como primeiro passo “identificar as ações de controle esperadas do órgão central de controle interno”. Outra parte da análise foi dedicada a verificar o alcance dessas ações.
Após a análise, a equipe construiu a matriz de achados, com “o objetivo de caracterizar todas as ações que nós encontramos durante a execução da auditoria e que distam dos critérios que foram escolhidos para avaliar esses órgãos centrais de controle interno. Bruna chamou atenção para o fato de que os critérios de avaliação foram previamente acordados e validados pelos auditados.
A matriz de achados foi submetida à avaliação junto aos gestores antes da equipe prosseguir os trabalhos. Nessa etapa, não foi apresentada nenhuma discordância dos resultados por parte dos jurisdicionados.
Como resultados do trabalho, as auditorias mostraram, entre outros aspectos, a ausência de coordenação acerca da normatização das rotinas e dos controles inerentes aos processos de trabalho, e a falta de monitoramento efetivo, por parte do órgão central, dos casos exigidos por lei, entre os quais inclui-se o acompanhamento do cumprimento das determinações dos órgãos de controle externo. Além disso, os achados das auditorias operacionais também apontaram que o órgão central não auxilia na implementação dos controles locais e também não exerce nenhum tipo de auditoria sobre eles.
Na conclusão geral dos trabalhos, a equipe considerou que “os três órgãos auditados têm uma atuação aquém do esperado, com um impacto muito grande na boa e regular aplicação dos recursos públicos na localidade em que atuam”.
O projeto Tardes de Conhecimento é realizado pela Associação dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (AudTCMSP) e Escola Superior de Gestão e Contas (EGC) da Corte Paulistana, em parceria com a Associação Nacional do Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC) e Instituto Rui Barbosa (IRB).
Fonte: TCMSP - Tribunal de Contas do Município de São Paulo
